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DESARROLLO REGIONAL Y DESARROLLO LOCAL:

LAS IDEAS-RECTORAS EN EL DEBATE

PABLO M. CHAUCA MALÁSQUEZ[1]

 

Resumen

 

Distintas aproximaciones conceptuales condujeron, desde mediados de la década de los ochenta del siglo XX, a la emergencia de una nueva orientación y nuevos énfasis en el paradigma del desarrollo territorial, Al observar que las políticas regionales aplicadas hasta esos años no tenían eficacia en la reducción de las desigualdades regionales así como que la globalización incrementa las mismas, se fue construyendo un cuerpo analítico a partir de análisis empíricos que aquí denominamos teorías del desarrollo local (TDL). Estos enfoques ubican en el centro del proceso de desarrollo a los actores y a una serie de factores locales que impulsan el desempeño socioeconómico, político y medioambiental. Existe consenso entre los estudiosos con esa perspectiva analítica en que el desarrollo local es una oportunidad para que los actores locales tomen en sus manos la posibilidad de enfrentar las grandes transformaciones de la economía y sociedad mundiales. Con este marco de referencia, este ensayo pretende revisar las ideas básicas de las TDL, y precisar los cambios de matices y énfasis en los aspectos del desarrollo territorial respecto a las anteriores teorías del desarrollo regional (TDR).

 

PALABRAS CLAVES: Iniciativas locales de desarrollo. Capacidades competitivas territoriales. Planificación estratégica del desarrollo. Institucionalidad local.

 

Abstract

 

Different conceptual approaches lead, from mid the Eighties of century XX, to the emergency of a new direction and new emphases in the paradigm of the territorial development, When observing that the applied regional policies until those years did not have effectiveness in the reduction of the regional inequalities as welI as that the globalization increases the same ones, one went constructing an analytical body from empirical analyses thatwe denominated theories of the local development here (TDL). These approaches locate in the center of the process of development to the actors and a series of local factors that impel the socioeconomic, political and environmental performance. Consensus between the students with that analytical perspective exists at which the local development is an opportunity so that the local actors take in their hands the possibility of facing the great transformations of the world-wide economy and society. With this frame of reference, this test tries to review the basic ideas of the TDL, and to need the changes shades and emphasis in the aspects of the territorial development with respect to the previous theories of the regional development (TDR).

 

KEY WORDS: Local initiatives of development, Territorial competitive capacities. Strategic Planning of Development. Local Institutionalism.

 

Introducción

 

Desde mediados de la década los ochenta del siglo XX, se realizaron estudios sobre desarrollo local endógeno y ecodesarrollo, enfoques según los cuales las transformaciones mundiales han hecho resurgir lo local. Al observar que la globalización incrementa las desigualdades regionales, se fue construyendo un modelo analítico a partir de análisis empíricos que denominamos Teorías del Desarrollo Local (TDL). Estas teorías ubican en el centro del proceso de desarrollo a los actores y a una serie de factores locales que impulsan el desempeño económico, social, político y medioambiental. Existe consenso entre los estudiosos con esa perspectiva analítica en que el desarrollo local es una oportunidad para que los actores locales tomen en sus manos la posibilidad de enfrentar las grandes transformaciones de la economía y sociedad mundiales.

En ese contexto, este ensayo pretende identificar las ideas principales que se debaten en el marco del desarrollo territorial, entre lo que llamamos las anteriores teorías del desarrollo regional (TDR) y las nuevas aproximaciones conceptuales de las teorías del desarrollo local (TDL).

Con ese propósito, estructuramos el ensayo en seis apartados. En el primero, presentamos una breve reseña histórica de los estudios regionales y de las políticas regionales para ubicar el debate en ese campo posterior a mediados de ios ochenta. En el segundo apartado, se precisan —en nuestra opinión- las ideas centrales del debate en cuanto a los distintos énfasis y matices entre las TDR y las TDL Enseguida, se discuten las iniciativas para crear o mejorar las capacidades competitivas territoriales propuestas desde la perspectiva de las TDL, y que marcan una de las diferencias básicas con las propuestas de las TDR. En el cuarto apartado, se explica la nueva gestión pública y el tipo de planificación (planificación estratégica del desarrollo local) que sugieren las TDL, y que superan las medidas y herramientas de planificación y de toma de decisiones que proponen las TDR. A continuación, se examinan las peculiaridades de tas transformaciones institucionales y de la gobernanza sistémica que son necesarias según las TDL y que no son estudiadas ni profundizadas por las TDR. Finalmente, se resumen los aportes principales de las TDL y que son las diferencias básicas con las TDR.

Las ideas-rectoras del debate entre las TDR y las TDL que se han tratado no son exhaustivas; pero planteamos que son las cruciales y más importantes, Además, debemos recordar que una consideración fundamental es la primacía de las particularidades de tos desarrollos locales, de tal manera que debemos ser cautelosos con las generalizaciones, que tal vez se observen en algunos pasajes del texto; pero que las presentamos sólo para ordenar el debate.

 

Los paradigmas: un poco de historia

 

El estudio de las regiones o los territorios y de las políticas regionales o territoriales pasa, en sus orígenes, por la reflexión geográfica y, con el paso del tiempo, por el uso de un concepto que se construye y reconstruye en función del objetivo que se persigue y del énfasis que se otorga a ciertos aspectos.

El desarrollo regional define claramente una orientación específica de los estudios regionales sólo a partir del siglo XX, como resultado de las desigualdades generadas por la industrialización y el capitalismo implantados desde el siglo XIX[2]. En la postguerra la discusión se enriquece más con reflexiones y aportes desde las ciencias sociales, en particular de la ciencia económica. Antes de los años ochenta del siglo XX, merece destacarse dos tipos de enfoque contrapuestos: los de corte neoclásico y los keynesianos.

Los neoclásicos (E. Moncayo, 2002: 35.36), al suponer la perfecta movilidad de los factores, predecían un movimiento espontáneo de igualación a largo plazo de las tasas de crecimiento entre las distintas economías, y en lo espacial sostienen la hipótesis de la convergencia. Esta consiste en que, dada la perfecta movilidad de los factores de la producción, el trabajo se desplazará desde las regiones más atrasadas hacia las avanzadas y el capital lo hará en la dirección contraria, toda vez que su tasa de rendimiento marginal suele ser mayor en aquellas regiones en las cuales los salarios y el capital per-cápita son más bajos. En consecuencia, en el largo plazo la tasa de acumulación de capital tenderá a igualarse en ambos tipos de regiones y por tanto lo mismo ocurrirá con el ingreso per-cápita. En esta perspectiva, no son necesarias políticas activas orientadas a impulsar el desarrollo de las regiones y para reducir las disparidades entre ellas, a lo más podría diseñarse políticas de incentivos para lubricar el flujo de capital hacia los territorios atrasados.

De la corriente keynesiana (E. Moncayo, 2002: 32-34) se desprendieron dos tipos de aproximaciones teóricas: las que postulan que el nivel de desarrollo alcanzado por una región está condicionado por la posición que ocupa en un sistema jerarquizado y asimétrico, cuya dinámica es ajena a la propia región; y aquellas que ponen el énfasis en las condiciones internas de la región para explicar su posición en el sistema económico y su evolución de largo plazo. Pero, el rasgo característico de las posturas keynesianas es su acento en la intervención activa del Estado central, con miras a reducir las disparidades interregionales, tanto por razones de eficiencia macroeconómica (pleno empleo e impulso a la demanda agregada) como de equidad territorial.

Entre los instrumentos utilizados por los keynesianos destacan: los incentivos fiscales a la inversión privada y extranjera; la inversión directa del Estado en infraestructura; la promoción de polos de industrialización a través de empresas públicas; las políticas redistributivas de gasto público; y los desincentivos a nuevas inversiones en las áreas desarrolladas. A pesar de las diferencias de énfasis estratégicos y de la combinación diversa de instrumentos de país a país, en las políticas implementadas en esos tiempos el denominador común fue la intervención estatal y políticas regionales activas para reducir las disparidades interregionales. Además, en América Latina, al ser la política regional una competencia exclusiva de los estados, ello condujo a cierto paternalismo y diversas formas de asistencialismo que se tradujeron en muchos casos en experiencias infructuosas.

Después de los años ochenta, América Latina no escapó a los efectos de las transformaciones estructurales y a los cambios en la orientación de los estudios regionales y de las políticas regionales ocurridos en el mundo y particularmente en los países avanzados. La crisis de crecimiento y productividad en los países desarrollados de los años setenta, tuvo en el continente latinoamericano su correlato en la llamada “década pérdida”, seguida de una década de “luces y sombras”[3], frente a lo cual se recetó el denominado “Consenso de Washington”, con las consecuencias conocidas y bastante estudiadas. En paralelo, el ocaso del estado keynesiano de bienestar en el mundo desarrollado tuvo su equivalencia en una crisis generalizada de gobernabilidad en América Latina, para lo cual se recetó la fórmula de menos Estado — mejor Estado. Y, la extensión de la globalización ha conducido a la adopción irrestricta del imperativo de la competitividad basada en el mercado.

En este contexto, se iniciaron dos procesos relevantes (E. Moncayo, 2002:46): la desvalorización de la planificación y de las políticas sectoriales y regionales, y la descentralización, para aligerar al Estado nacional de responsabilidades que supuestamente podrían ser mejor cumplidas por los niveles subnacionales. De este modo, las políticas regionales intervencionistas que buscaban la desconcentración territorial y la disminución de las disparidades interregionales (practicadas en los sesenta y setenta), cuya eficacia en realidad fue muy modesta, fueron sustituídas por los procesos descentralizadores de los noventa e inicios del siglo XXI.

Mediante estos procesos se esperaba sentar las bases para un desarrollo local competitivo, asegurar la equidad social a nivel territorial, aumentar la participación política, y promover la eficiencia y la transparencia de las administraciones públicas (1. Finot, 2001).

Si bien es cierto que la línea de descentralización del desarrollo económico es la que menos ha avanzado, es indudable que los espacios abiertos por el empoderamiento político y fiscal de las autoridades subnacionales han sido aprovechados por éstas, para emprender iniciativas propias de impulso a sus economías locales y regionales. Esta circunstancia, combinada con una revalorización de los componentes territoriales del desarrollo, ha inducido la aparición desde los noventa de una nueva gama de políticas regionales que aquí denominamos de desarrollo local, con mayor énfasis en la articulación de esfuerzos de los diversos actores sociales locales para potenciar los recursos endógenos y alinear mejor los recursos exógenos en la perspectiva de mejorar la calidad de vida de la población de la zona.

 

Políticas de desarrollo regional e iniciativas locales de desarrollo

 

De la breve reseña histórica del apartado anterior, deseamos destacar el cambio de orientación y énfasis de las políticas territoriales ocurrido desde mediados de los años ochenta del siglo XX. Particularmente, sostenemos que desde ese tiempo hay una revalorización de los componentes locales del desarrollo territorial que implican aproximaciones conceptuales, instrumentos y experiencias diferentes a lo tratado y discutido anteriormente en ei campo de las políticas regionales, de suerte que puede hablarse de una reconstrucción de paradigmas (que aquí denominamos del desarrollo local) que busca enriquecer las versiones precedentes (que llamamos del desarrollo regional). En este apartado precisamos las ideas centrales del debate (la cuestión del desarrollo vista principalmente como un efecto exógeno o como resultado importante de condicionantes endógenos). En los siguientes apartados detallamos tres aspectos que consideramos lo enriquecen analíticamente. El tratamiento no es exhaustivo; pero resalta los puntos cardinales del debate que seguramente continuará y traerá mayores aportaciones a los estudios regionales.

1.- Las teorías referidas al desarrollo regional anteriores a los ochenta[4] (TDR) enfatizaban en la regionalización (como una nueva división política— administrativa) a partir de elementos homogéneos y encarados primero desde el nivel nacional y subnacional, así como en acciones de específica incidencia regional basadas en la existencia de ciertos aspectos que se presentan con intensidad diversa en distintas partes de un determinado territorio nacional. En esa perspectiva, lo local se trata como el nivel más reducido y limitado del territorio, y dependiente de lo planeado y ejecutado en los niveles superiores y más amplios. Es decir, la cuestión del desarrollo -particularmente regional- es percibida más como un efecto exógeno dado por la descentralización de las inversiones hacia las zonas periféricas a fin de incorporarlas al mercado nacional.

En los enfoques sobre el desarrollo local (TDL) desde mediados de los ochenta, se enfatiza en que el desarrollo depende de manera primordial de los condicionamientos endógenos en función de los actores sociales y recursos de las economías locales/regionales que permiten explotar el potencial existente en su propio territorio. Este último se concibe como una construcción social, y se habla más de territorios socialmente organizados en función de sus capacidades para materializar innovaciones tecnológicas, sociales y organizativas en el entramado productivo y social (F. Alburquerque, 1998), antes que como espacios geográficos a escalas diferentes.

2.- En las TDR se considera que la globalización ha puesto en evidencia la concentración del crecimiento en ciertas regiones con mayores ventajas competitivas, que disponen de recursos exportables (“regiones ganadoras”)[5], y se conectan con la economía mundial a través de inversiones en servicios avanzados y en el sector exportador. En contraste hay “regiones perdedoras”, marginadas de los nuevos circuitos económicos internacionales y de los propios mercados nacionales a los cuales pertenecen.

En las TDL se plantea que en el marco de esas disparidades regionales, hay que reconocer que toda empresa global se localiza en una determinada zona y busca aprovechar las ventajas competitivas del territorio exacerbando o no las disparidades al interior de las regiones, y entre capitales provinciales, áreas metropolitanas y zonas rurales, a pesar de estar conectadas a los circuitos económicos internacionales. Esto exige llevar los esfuerzos de coordinación y gestión de los actores locales a un nivel superior, por lo que se habla de la “competitividad sistémica” (Esser et ah, 1996) donde interactúan distintos niveles de competitividad, diversos planos de orientación y política regional, y una gama de instrumentos con racionalidad y eficiencia sistémica. El gran desafío es conformar sinergias y coordinaciones entre el nivel nacional y subnacional, entre políticas sectoriales (funcionales) y políticas regionales (espaciales), entre los agentes públicos y la sociedad civil, y entre marcos normativos y acciones operativas.

3.- En el contexto de las ideas del punto anterior, las TDR ponen el acento en la coherencia de planes, programas y proyectos de desarrollo regional iniciados en el nivel nacional y coordinados luego con los niveles subnacionales dentro de una dinámica de descentralización dictada desde el nivel central del Estado normalmente bajo una lógica sectorial y sin privilegiar la concertación de actores.

Las TDL ubican en el centro del proceso de desarrollo a los actores y a una serie de factores locales que impulsan el desarrollo local/regional desde abajo. El éxito del desarrollo local requiere de la participación de los actores (públicos, privados y sociales) interesados en las diferentes iniciativas locales y en el diseño, formulación y ejecución de las distintas líneas de actuación. Por ello es necesaria la construcción de una institucionalidad (organizaciones, normas y reglas de conducta entre actores y políticas) apropiada para el desarrollo local, lo cual forma parte del denominado nivel intermedio o mesoeconómico (F. Alburquerque, l999a:6). Este nivel mesoeconómico concreta el ejercicio de concertación estratégica entre los diferentes actores territoriales, así como el pacto social consiguiente entre los mismos, orientado a la construcción de entornos innovadores locales (“milieux”, A. Vázquez, 2000), los cuales pueden tener formas diferentes en cada caso, según la problemática más destacada o urgente, o según el perfil productivo y empresarial territorial.

4.- Las TDR visualizan principalmente a las políticas regionales y a los procesos de descentralización como tareas de las instancias gubernamentales, y como oportunidades para mejorar la presencia del Estado central en las instancias subnacionales, y también como intentos de mejorar la cualificación de los responsables gubernamentales en las instancias descentralizadas de la función pública, esencialmente para lograr una adecuada gestión de los recursos financieros transferidos.

En las TDL los procesos de descentralización deben buscar incorporar nuevos papeles y cometidos a los gestores públicos subnacionales como animadores de iniciativas concertadas localmente para incrementar la utilización de los recursos potenciales del desarrollo local. Asimismo, se destaca la necesidad de coordinar los esfuerzos de la administración central por controlar los grandes desequilibrios macroeconómicos (inflación, déficit público, déficit externo) con los esfuerzos de las administraciones subnacionales (municipales, provinciales, estatales y regionales) por enfrentar los problemas existentes en el nivel macroeconómico de las transformaciones productiva y empresarial y la generación de empleo en cada ámbito territorial.

En la óptica de las TDL, las políticas públicas se asumen como espacios de confluencia entre actores gubernamentales y no gubernamentales, por lo que un cierto grado de pluralidad siempre estará presente en la acción pública (E, Cabrero, 2003:17). El reto de la “nueva gerencia pública” es lograr la mezcla estratégica entre la eficiencia (implementación de programas públicos con uso intensivo de los recursos que se poseen), la eficacia (visualización clara de los logros e impactos de los programas y de los mecanismos de monitoreo y seguimiento), y la legitimidad (interacción permanente con la ciudadanía para construir los arreglos institucionales necesarios para gobernar) (E. Cabrero, 2000: 22). De ahí que la nueva gerencia pública es no sólo una nueva herramienta de administración, sino sobre todo una nueva forma de gobernar y de tomar decisiones que reconceptualiza la acción gubernamental.

5.- Las TDR despliegan un conjunto de propuestas de políticas regionales que combinan acciones de las dimensiones económica, social, política y ambiental, y plantean las interrelaciones entre los aspectos principales de esas dimensiones, Sin embargo, no profundizan en las transformaciones necesarias en esas dimensiones para que los propios territorios tomen la iniciativa de impulsar su desarrollo, y priorizan más los cambios necesarios desde el nivel central del Estado y cómo concretizarlos en los niveles. subnacionales.

En las TDL se llega a una visión integral del territorio como causal del desarrollo y se propone una nueva generación de políticas, mediante las cuales son los propios territorios los que toman la iniciativa de impulsar activamente su desarrollo, y se profundiza en las transformaciones económicas, sociales, políticas y ambientales necesarias desde los propios territorios.

Las iniciativas de desarrollo local deben saber combinar tanto los recursos endógenos como los exógenos e incorporarlos en una estrategia de desarrollo capaz de generar efectos multiplicadores en términos de creación de nuevas actividades y empresas, a fin de conseguir mayores niveles de empleo e ingresos para la comunidad local (F. Alburquerque, l999c: 15). De lo que se trata es de lograr una capacidad de movilización de los actores y recursos, especialmente a partir del mejor aprovechamiento de las potencialidades endógenas, estimulando con ello el desarrollo local.

En ese orden de ideas, las TDL profundizan en tres aspectos importantes (A. Vázquez, 2000):

-        El desarrollo local opera y se desenvuelve en función directa del nivel y madurez de la institucionalidad existente, mediante la reducción de los costos de transacción y del mejoramiento de la competitividad sistémica local.

-        La necesidad de procesos locales de vasta participación social para la construcción del desarrollo local, d modo que se amplifique sus resultados en el largo plazo. La participación social mejora su calidad cuando se da sobre la base de una autonomía organizacional respecto a los poderes locales y a los partidos políticos, para garantizar una extensa creatividad transformadora y una fiscalización sin cortapisas, base de la credibilidad ciudadana para construir una participación crecientemente fuerte.

-        El desarrollo local requiere que los espacios locales adopten un papel protagónico en la construcción de una ciudadanía local en constante fortalecimiento, sin la cual no puede pensarse en un desarrollo sostenido a largo plazo.

 

Creación o mejora de capacidades competitivas territoriales

 

Para precisar algunas ideas tratadas en el apartado anterior, en lo que sigue se discuten tres aportes distintivos de las TDL que enriquecen y profundizan las propuestas de las TDR, y que resaltan la importancia de las iniciativas locales de desarrollo, En este tercer apartado analizamos las iniciativas para crear o mejorar las capacidades competitivas de los territorios.

Sin duda los gobiernos regionales y locales de América Latina deben asumir nuevos desafíos, entre ellos los de crear o mejorar capacidades competitivas y transformar los sistemas productivos locales. Estos dos aspectos deben vincularse a las políticas territoriales y, más precisamente, al desarrollo de una cultura territorial que integre a ambos (1. Silva, 2005:81). Si bien es cierto que son las empresas las que compiten, su capacidad de competir se puede ver reforzada si el entorno territorial facilita esta dinámica y si, por su parte, ellas también sienten la importancia de ser empresas del territorio antes que empresas en el territorio.

En ese sentido, es cada vez más importante -sobre todo en el plano territorial- diseñar instrumentos y políticas públicas de gestión dirigidas a estimular el aprovechamiento de los recursos locales endógenos para impulsar nuevos estilos de desarrollo basados en las potencialidades de las economías locales, como complemento indispensable de las políticas nacionales de desarrollo.

Pero, es más importante señalar que las localidades y regiones necesitan reestructurar su sistema productivo, de modo que sus explotaciones agrarias y empresas industriales y de servicios mejoren la productividad e incrementen la competitividad en los mercados locales y externos. Para ello, es preciso no sólo reestructurar el sistema económico sino también ajustar el modelo institucional, cultural y social de cada territorio a los cambios del entorno y de la competencia (A. Vázquez, 2000:12). Las experiencias de desarrollo local muestran que el camino a seguir pasa por la definición y ejecución de una estrategia de desarrollo, instrumentada a través de acciones que persigan los objetivos de productividad y competitividad; pero también los de equidad y ecología.

De ahí que la respuesta local a los desafíos globales se instrumenta mediante un conjunto de acciones de carácter muy diverso que crean o mejoran las capacidades competitivas del territorio. Unas se dirigen a la mejora de las infraestructuras (“hardware”), otras tratan de suplir las carencias y mejorar los factores inmateriales del desarrollo (“software”) y, otras se proponen fortalecer la capacidad organizativa del territorio (“orgware”)[6]. Las dos últimas son poco analizadas por las TDR.

El “hardware” del desarrollo local está formado por todas las infraestructuras que sirven de base a los procesos de cambio estructural y que son instrumentos indispensables para el funcionamiento del sistema productivo. Las inversiones en infraestructuras y capital social se proponen mejorar el atractivo de las ciudades y regiones y convertirlas en un lugar adecuado para vivir y trabajar.

Por ejemplo, medidas de ese tipo que hay que considerar son: las dirigidas a mejorar las redes de transporte y comunicaciones; las que crean suelo acondicionado para facilitar la localización de empresas; y la construcción de instalaciones de capital social (como hospitales o escuelas).

El “software” del desarrollo local lo forman todas las iniciativas que inciden sobre los aspectos cualitativos del desarrollo y, que tienen un carácter inmaterial, Se incluyen aquí las medidas que inciden sobre factores como la cualificación de los recursos humanos, el saber — hacer tecnológico e innovador, la difusión tecnológica, la capacidad emprendedora, la información existente en las organizaciones y empresas, y la cultura del desarrollo de la población.

Las iniciativas locales de ese tipo más frecuentes son las dirigidas a estimular la capacidad empresarial y organizativa en el territorio. En unos casos los nuevos instrumentos apuntan a fomentar el surgimiento de empresarios, como sucede con los Centros de Empresas e Innovación (promovidos por la Comisión Europea), las Incubadoras de Empresas, o las iniciativas que se proponen incidir sobre grupos-objetivos específicos como son los jóvenes o las mujeres. Otras iniciativas tratan de favorecer el desarrollo de las empresas, proporcionarles servicios financieros (capital riesgo, fondos de garantía) y servicios reales (información sobre materias primas y tecnología, accesibilidad a mercados internacionales, entre otros).

La transferencia de tecnología y la utilización de los resultados de la investigación mediante la implantación de Institutos Tecnológicos y/o Parques Científico-Tecnológicos, son iniciativas que se proponen estimular la competitividad de las empresas y territorios y, por tanto, su posicionamiento en los mercados, Las iniciativas de formación, por su parte, tratan de responder a las necesidades que crea la obsolescencia, cada vez más rápida, del capital humano, por un lado, y, sobre todo, son el instrumento para satisfacer las demandas específicas de las empresas y organizaciones en los procesos de desarrollo.

En el centro de las TDR están, por último, las acciones dirigidas a mejorar la organización del desarrollo. Se proponen mejorar la capacidad de organización que existe en la ciudad o región y, por tanto, dar una respuesta eficaz a los problemas y desafíos que tienen que superar. Esta es una cuestión crítica para que las localidades y territorios puedan competir, ya que la intensidad de las redes de empresas y demás actores, públicos, privados y sociales, favorece la circulación de la información y del saber - hacer, lo que contribuye al fortalecimiento de las externalidades del territorio.

Estas propuestas son uno de los rasgos distintivos de las TDL que las diferencia de las TDR. En tal sentido, parece oportuno precisar tres tipos de iniciativas locales de desarrollo referidas al acceso a la información tecnológica, la capacitación de los recursos humanos, y la financiación adecuada de micros y pequeñas empresas (tan frecuentes en los espacios locales)[7]:

1.- Iniciativas locales de desarrollo tecnológico: Los esfuerzos dedicados a diseñar y mantener los sistemas de ciencia y tecnología, y de investigación aplicada para el desarrollo, exigen cuantiosos recursos que hacen razonable la existencia de determinada concentración de los mismos, a fin de alcanzar la suficiente “masa crítica” de capital humano en estos campos del conocimiento científico, básico y aplicado. En este caso, la intervención del sector gubernamental (en sus tres niveles), al asumir los costos de este recurso estratégico, realiza una cooperación sustancial al sector privado empresarial, que es el que, en definitiva, se beneficia luego de estas inversiones en conocimiento.

También, parece necesario alentar en el territorio, como parte de la construcción del entorno sistémico a favor del desarrollo, el diseño de políticas tecnológicas específicas, según el perfil de especialización productiva, dimensión empresarial y condicionamientos ambientales existentes a nivel local y regional.

Por parte del Estado central, una política científica coherente con la difusión más equilibrada del desarrollo productivo y empresarial en el territorio, posiblemente debiera llevar consigo la descentralización concertada de buena parte de las inversiones en el sistema de ciencia y tecnología, las cuales no debieran obedecer únicamente a los planteamientos centralistas y a los intereses de los grandes grupos empresariales, sino que deberían aterrizar en los problemas tecnológicos existentes en el conjunto del tejido empresarial y productivo de los diferentes territorios del país.

Asimismo, junto a la capacidad adaptativa a los diferentes problemas socioeconómicos y medioambientales territoriales (para lo cual la participación de los poderes públicos locales y regionales es decisiva), se requiere el fomento de un tipo de investigación no especulativa y de carácter esencialmente aplicado.

Por otro lado, las formas de incorporación de las innovaciones tecnológicas parecen haber cambiado, ya que no se trata tan sólo de introducir un determinado conjunto de equipos e información genéricos, sino de producir por las empresas nuevos conocimientos específicos, lo que obliga a dichas empresas a involucrarse, asociada o concertadamente, en la construcción del entorno favorable para ello en el territorio.

Además, para facilitar el acceso a la innovación tecnológica a las micros y pequeñas empresas, no basta las ayudas financieras tradicionales para la fabricación de prototipos, que normalmente sólo suelen estar al alcance de la gran empresa. En su lugar, se trata de añadir al entorno territorial, de forma concertada con el sector privado empresarial, las entidades de desarrollo tecnológico y empresarial que faciliten colectivamente el acceso a los servicios tecnológicos avanzados (tecnologías de producto y proceso, conocimiento de nuevos materiales e insumos, análisis de impactos ambientales, etcétera), a la vez que se procura la mayor vinculación del sistema educativo y de investigación científica a los problemas del sistema productivo territorial.

En definitiva, la acción concertada de los poderes públicos locales y el sector privado empresarial puede dirigirse en ocasiones a impulsar el conocimiento científico y técnico a fin de promover una cultura local innovadora. En otros casos, puede reforzar los emprendimientos productivos ya existentes y fomentar la sustitución de viejos equipos y métodos de producción; o, en otras ocasiones, animar la creación de espacios de concertación estratégica entre actores socioeconómicos para la adecuada regulación socio-territorial.

2.- Iniciativas locales para la formación de recursos humanos específicos: La disponibilidad de recursos humanos cualificados constituye el elemento estratégico más importante para garantizar el proceso de innovación productiva y empresarial. Se trata, también, del recurso que requiere mayor tiempo y exige más inversiones y atención, sobre todo para incorporar en el mismo tanto los elementos específicos propios del perfil productivo concreto, como los requisitos de polivalencia que requieren los escenarios productivos flexibles y en permanente cambio.

Es importante que el diseño de los diferentes contenidos educativos y de capacitación profesional debe hacerse siempre de forma concertada entre los actores sociales, y expresamente con participación de los agentes empresariales y sindicales territoriales, a fin de asegurar que la lógica burocrática sectorial derivada del funcionamiento tradicional de los Ministerios o Secretarías de Educación no predomine sobre los elementos de cambio y renovación en los diferentes territorios.

Las iniciativas locales pueden ayudar también a incluir, concertadamente con los agentes empresariales, los períodos de práctica en empresas, a fin de reducir o eliminar el excesivo sesgo teorizante y con escasas aplicaciones concretas de la enseñanza académica tradicional.

Las iniciativas locales pueden efectuar, de forma concertada, diagnósticos más precisos y tempranos acerca de la cualificación e información precisas para el desarrollo productivo y empresarial, a la vez que estimulan más fácilmente la concertación estratégica entre los agentes empresariales y representantes sindicales en los mercados locales de empleo.

Igualmente, la lógica territorial de estas iniciativas locales a favor de la formación de recursos humanos, permite plantear los temas de forma más global, y no sólo vinculada a los problemas de desempleo o la falta de cualificación de la mano de obra. La capacitación de tos recursos humanos no sólo se orienta hacia la actividad en la esfera productiva, sino que también es esencial estimular la búsqueda de soluciones en otros ámbitos decisivos de la vida cotidiana, como la vivienda propia, el urbanismo, el medioambiente, los servicios personales, el ocio, y las actividades recreativas, aspectos todos susceptibles de hacer surgir nuevos emprendimientos productivos y, consiguientemente, empleos.

3.- Iniciativas locales de financiación de desarrollo: El acceso a la financiación adecuada para micros y pequeñas empresas es otro de los recursos estratégicos en el que también las iniciativas territoriales desempeñan un papel muy importante. Es necesaria una orientación estratégica específica que facilite el acceso al crédito a ese mayoritario segmento del tejido empresarial, a fin de posibilitar en él la concreción de sus proyectos innovadores.

Para promover y difundir el desarrollo productivo y empresarial se requiere que los agentes financieros incluyan una visión de desarrollo, lo cual puede facilitarse considerablemente cuando dicha visión se concreta a nivel local. En ese sentido, es importante una asociación entre instituciones privadas y colectividades públicas que permita reducir los riesgos adicionales de las empresas innovadoras, ya sea concertando actuaciones y aportando avales colectivos en el ámbito financiero, o bien ofreciendo otros tipos de avales como pueden ser los estudios de viabilidad técnica y económica elaborados expresamente en las agencias territoriales de desarrollo.

Los poderes públicos locales desempeñan un papel importante ayudando a introducir en el ámbito territorial respectivo la perspectiva del desarrollo local, lo cual resulta también en beneficio a medio y largo plazo de las propias entidades financieras. Algunas de las vías posibles de intervención por parte de estas iniciativas locales de financiación del desarrollo son, entre otras, las de reorientar en el sentido apropiado la oferta de crédito; la firma de convenios con entidades financieras para estimular el desarrollo local; el fomento de sociedades mixtas de capital- riesgo; o el establecimiento de sociedades de garantía de carácter territorial.

En suma, la ingeniería financiera local no puede limitarse a ser una mera transposición en el plano local de la ingeniería financiera nacional. En su lugar, deben promoverse los mecanismos de concertación y construcción del entorno territorial que venimos reseñando, entre cuyos componentes las iniciativas locales de financiación del desarrollo desempeñan un papel fundamental.

 

Planificación estratégica del desarrollo local

           

Las TDL han profundizado más que las TDR en la idea que la clave del desarrollo local es adaptarse a las peculiaridades de cada zona, por ello toman como punto de partida los condicionantes endógenos de ese proceso sin descuidar el aprovechamiento de los factores exógenos. Esto implica ir construyendo un nuevo estilo de desarrollo basado en las potencialidades de las economías locales, e interactuando con los esfuerzos de desarrollo en los niveles superiores. Por ello la clave de ese nuevo estilo de desarrollo es la concertación estratégica de los diversos actores sociales y factores locales para lograr la mejora contínua de la calidad de vida de los pobladores de la zona.

En estas circunstancias es importante resaltar la utilidad de la planificación estratégica. Esta es una nueva forma de planear y actuar, y como técnica proporciona un conjunto de conceptos, procedimientos y herramientas que pueden ayudar a las ciudades y regiones a definir y ejecutar sus planes de desarrollo, y así superar con éxito los cambios que se han producido en su entorno de relaciones.

Las analogías que se pueden establecer entre la empresa y la localidad (ciudad o región) permiten adoptar el enfoque estratégico para intervenir en la dinámica socioeconómica de las ciudades y regiones. El punto de partida consiste en considerar que la localidad (ciudad o región) es una organización emprendedora, que produce bienes y servicios y compite con otras localidades en los mercados nacionales e internacionales (A. Vázquez, 2000:27).

Si se considera a la localidad (ciudad o región) como un sistema complejo, que actúa de forma racional y coherente con sus propios intereses, y se relaciona con las-demás localidades (ciudades o regiones) de forma competitiva, es posible hacer un diagnóstico estratégico de la localidad (ciudad o región) y, diseñar y poner en marcha acciones estratégicas que mejoren su posicionamiento frente a la competencia de las demás localidades (ciudades o regiones).

En esa óptica, se puede concebir a la localidad (ciudad o región) como una organización que, de forma continua, evalúa sus fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas, a fin de definir las estrategias de actuación que le permitirán enfrentar los desafíos y alcanzar los objetivos en las cuestiones de interés para los ciudadanos y empresarios.

La planificación estratégica tiene importantes antecedentes en la literatura de la planificación; pero existen diferencias importantes con respecto a la planificación pública tal como se concibe en las TDR. Entre ellas cabe destacar las siguientes (A. Vázquez, 2000:28):

-        La planificación estratégica es más pragmática, está decididamente orientada a la acción, a la obtención de resultados y a la ejecución de los planes.

-        Procura la participación de los agentes gubernamentales, privados y sociales en el proceso de formulación, realización y evaluación del plan, por lo que es necesario que exista un acuerdo de partida entre los agentes que forman la alta dirección de la localidad (ciudad o región).

-        Pone un gran énfasis en el diagnóstico de la dinámica económica, social, política y ambiental de la localidad (ciudad o región), en función de las relaciones que tienen con el entorno en el cual se mueve.

-        Entiende que la comunidad local se mueve en un entorno cada vez más concurrido, por lo que concibe a la localidad (ciudad o región) compitiendo en el sistema local, urbano o regional con las demás localidades, ciudades o regiones.

-        Al proponer tos planes de actuación, trata de anticipar el futuro para competir más ventajosamente en el mercado.

También, la planificación estratégica es importante porque el desarrollo de una localidad, ciudad o región se organiza a través de las decisiones que toman los agentes gubernamentales, privados y sociales. Frecuentemente, la existencia de líderes locales (sobre todo en las áreas rurales y regiones menos favorecidas) cataliza el surgimiento y despliegue de la política de desarrollo local; pero en todo caso, es necesario contar con el apoyo explícito o tácito de los demás actores locales. En ese sentido, la planificación estratégica aporta herramientas y mecanismos específicos para estimular la participación de todos los actores, lograr su involucramiento en la toma de decisiones y construir liderazgos estratégicos.

Asimismo, el aumento de la competencia y de la incertidumbre en los mercados ha impulsado a las instituciones y organizaciones a cooperar y a hacer esfuerzos conjuntos que le permitan reducir los riesgos y las amenazas y aprovechar las oportunidades. El asociacionismo y las redes, entre empresas y organizaciones territoriales, son las formas de colaboración y de cooperación más utilizadas, y hay que saber identificar los “socios estratégicos”.

El asociacionismo permite realizar transacciones entre los agentes gubernamentales, privados y sociales a partir de acuerdos formales. Gran parte de las agencias de desarrollo local utilizan este tipo de fórmulas; pero también, ha proliferado la formación de redes de empresas y organizaciones, basadas en la confianza entre las partes y orientadas a alcanzar objetivos muy concretos (A. Vázquez, 2000:17).

Por tal razón, el centro de gravedad de la estrategia de desarrollo local es conseguir generar las externalidades, que permitan rendimientos crecientes en los sistemas productivos y en el tejido social locales y, por ende, el desarrollo de las localidades, ciudades o regiones.

Las TDL muestran que, además de las grandes empresas competitivas, es posible conseguir el desarrollo local mediante sistemas de pequeñas y medianas empresas. Por ello, en las estrategias de desarrollo local las iniciativas que tratan de impulsar la formación de redes de empresas y actores sociales se han convertido en uno de ios ejes centrales del desarrollo local.

Además, los procesos de innovación, en el nivel local y regional, sólo funcionan cuando se producen fuertes vinculaciones entre actividades industriales y de servicios, que den lugar a redes que contengan diferentes tipos de tecnologías, métodos de gestión, formas de financiación y cualificación de los recursos humanos, así como de su alta calidad (F. Alburquerque, 1999c).

El dinamismo de una localidad, ciudad o región depende de la densidad de estas redes, ya que ella va a permitir crear masas que permitan mayores niveles de competitividad de la localidad, ciudad o región y, además, mayores flujos de información y conocimiento lo que, en última instancia, favorece el aumento de la productividad y de la competitividad.

Las iniciativas para el desarrollo local, por tanto, se proponen mejorar y aumentar los niveles de relaciones que fomenten los acuerdos operativos entre las empresas y organizaciones que forman el tejido productivo y social locales.

Por todo ello, la planificación estratégica se ha convertido en un instrumento singular en la estrategia de desarrollo local, ya que a partir del acuerdo inicial, se suceden necesariamente acuerdos en el diagnóstico, objetivos, estrategia, acciones, y evaluación de resultados (A. Vázquez, 2000:32).

 

Institucionalidad local

 

Las TDL detallan más (que las TDR) sus propuestas para transformar la institucionalidad local. El punto de partida es que a diferencia de las grandes ciudades o conglomerados urbano-industriales, las economías y sociedades locales están en mejores posibilidades para darse -y maniobrar sobre- una normatividad legal y unos usos y costumbres, en muy diversos aspectos, que simplifiquen sus operaciones y reduzcan sus costos de transacción[8], haciendo más eficiente y eficaz su desempeño local. En términos comparativos, tos costos de transacción de las economías y sociedades locales están en posibilidades de reducirse considerablemente y en mayor medida que en las de mayor tamaño, no sólo debido a la menor complejidad de las operaciones, sino especialmente porque una mayor cantidad de comportamientos y arreglos individuales y organizacionales pueden ser ágilmente institucionalizados aun en sus versiones informales, brindando cierto orden básico a las interacciones necesarias y ampliando los niveles de eficiencia social.

La mayor eficiencia social se constituye en una de las más poderosas vías mediante las cuales las organizaciones productivas locales mejoran su productividad y competitividad como parte del tejido productivo y social local. Esta mayor eficiencia social tiende a facilitar y estimular, asimismo, un mayor estrechamiento de las relaciones inter-empresariales locales, bajo diferentes formas de redes o conglomerados que desarrollan a su vez, economías y ventajas colaborativas (V. Viego, 2004).

En este contexto, y en tanto las organizaciones locales sean capaces de traducir estas condiciones productivas, comerciales y sociales en diferenciales de calidad-precios competitivos, se habrán creado ventajas competitivas sistémicas locales. Vale decir, aquellas que se generan a partir de la operación de organizaciones productivas sobre determinados espacios locales que han sido capaces de institucionalizar ciertas normas y comportamientos económicos, sociales y culturales que son el soporte de una nueva eficiencia social. De esta manera, la fortaleza de la institucionalidad local determinará costos de transacción menores y una mayor competitividad sistémica local.

Los procesos de institucionalización suelen ser más sólidos, y a la vez flexibles, en tanto en su diseño (prueba, experiencia, error y corrección) se incorporan sectores crecientes de la población y de sus organizaciones productivas, sociales y políticas, para así construir la nueva ciudadanía local. Sin embargo, debe pensarse que las organizaciones sociales, las formaciones políticas y las instituciones públicas locales (regionales y/o nacionales) pueden igualmente contribuir a construir ciudadanía y una institucionalidad fuertes, o bien, a destruirlas o entorpecerlas.

Finalmente, cabe agregar que al paralelo de esa competitividad sistémica y nueva institucionalidad locales, debe mejorar la capacidad de los regímenes políticos para formular y ejecutar políticas que respondan al interés común como factor crucial para el desarrollo local. Es decir, se debe construir una “gobernanza sistémica” basada en la capacidad de tomar y aplicar decisiones en función del interés común, en todos los niveles del sistema político (Haldenwang, 2005:35).

 

Comentarios finales

 

En este ensayo se han reseñado las diferencias de énfasis y matices entre las TDR y las TDL. Lo importante a resaltar es que las TDL han creado un campo fértil para las reformulaciones conceptuales, el enriquecimiento de instrumentos y herramientas de análisis y de investigación, y el examen crítico de experiencias, acerca de la cuestión del desarrollo en particular local/regional.

En la perspectiva de la competitividad sistémica y de la construcción de la “gobernanza sistémica”, y en el contexto de un proceso de descentralización tanto de las relaciones entre el Estado central respecto de las localidades como al interior de éstas, las TDL proponen políticas y medidas que enfatizan en: las potencialidades endógenas de localidades y territorios (que deben interactuar con los factores exógenos); la necesidad de la concertación estratégica de los diversos actores sociales y factores locales, la organización del sistema productivo local formando redes de empresas y actores sociales que posibiliten la difusión de las innovaciones tecnológicas, organizativas y sociales; la necesidad de una nueva gestión pública y la importancia de la planificación estratégica del desarrollo; el fortalecimiento de la participación social y de la ciudadanía local; y la construcción de una nueva institucionalidad local.

Todo ello debe permitir el desarrollo local como proceso integral que implica a todos los aspectos, esferas, niveles y actores de una economía y sociedad territorialmente definidas. En tal sentido lo local es un espacio en el que las iniciativas de los diversos actores de la sociedad organizada se hacen realidad.

           

Referencias bibliográficas

 

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NOTAS:


 

[1]Profesor — investigador de la División de Estudios de Posgrado de la Facultad de Economía de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo. Doctor en Ciencias Administrativas. E-mail: pchauca@zeus.umich.mx

[2]Esta idea se toma de B. Ramírez, 2003: 33, aunque ciertamente su recorrido por los campos de las posturas teóricas del análisis regional y de las políticas regionales privilegia la revisión de los viejos y nuevos paradigmas desde la perspectiva de la modernidad y postmodernidad, que no es nuestro propósito en este ensayo. Sólo se busca iniciar este recuento histórico a partir de ese corte temporal más cercano al mundo contemporáneo, y enfatizar más en la discusión del desarrollo regional y local.

[3]La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) denomina así a las décadas de los ochenta y los noventa, respectivamente.

[4]Debe precisarse que tanto en el caso del desarrollo regional como del desarrollo local, no existe una sola teoría. Debe hablarse más bien de teorías o enfoques diversos al interior de cada paradigma, y el debate no sólo es con el marco conceptual anterior, sino también al interior de cada uno de ellos.

[5] Sobre el planteamiento de “regiones ganadoras” y “regiones perdedoras”, puede consultarse: G. Benko - A. Lipietz (1994). L.as regiones que ganan. Valencia. Editions Alfons El Magnamin. Citado por: E. Moncayo, 2002.

[6]Para este punto seguimos el planteamiento de: A. Vázquez, 2000:13-14

[7]En este punto se sigue esencialmente el trabajo de: F. Alburquerque, l999b:12-l6.

[8]El enfoque institucionalista reconoce que toda transacción incurre en la necesidad de (a) obtener y verificar la información acerca de la calidad y cantidad de los bienes y servicios a intercambiar, la reputación y antecedentes de la contraparte de la transacción y la calidad de los derechos de propiedad que se están intercambiando. (b) diseñar, monitorear y reafirmar el contrato de transferencia. (e) prever la ocurrencia de litigios y resolución de disputas. Los costos asociados a estas tareas son conocidos como “costos de transacción”. Véase, V. Viego, 2004:51.